Con parere reso nell’Adunanza del 15 dicembre 2022 (Affare n. 1813/2022), il Consiglio di Stato ha sciolto alcuni dubbi sull’applicazione del meccanismo dello spoil system previsto dall’art. 19, comma 8, del D.Lgs. n. 165/2001, a mente del quale “Gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3 cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”.
In particolare, è stato chiesto al Consiglio di Stato:
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se l’Autorità di Governo, che non intenda rinnovare nell’incarico di vertice la persona che lo deteneva prima del voto di fiducia, debba necessariamente attendere lo spirare del termine dei novanta giorni, conseguendo per effetto legale la vacanza del posto di vertice, e solo dopo avviare l’iter procedurale necessario per l’attribuzione dell’incarico ad altra persona;
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oppure, se il procedimento di attribuzione dell’incarico a persona diversa possa prendere avvio durante il decorso dei novanta giorni e anche molto prima dello spirare del novantesimo giorno.
Il c.d. spoil system – o sistema delle spoglie – è un meccanismo volto a legare la durata di determinati incarichi dirigenziali apicali – connotati dal peculiare rapporto di coesione con gli organi politici – alla permanenza in carica di questi ultimi.
Il principio in base al quale le disposizioni legislative che collegano al rinnovo dell’organo politico l’automatica decadenza dagli incarichi dirigenziali sono costituzionalmente legittime solo quando si riferiscano a incarichi conferiti dall’organo politico intuitu personae, ossia sulla base di valutazioni personali orientate dalla necessità di assicurare coesione e sinergia con l’indirizzo politico (Corte Cost. n. 233/2006).
L’ambito soggettivo cui può legittimamente applicarsi lo spoils system è sempre stato al centro del dibattito giurisprudenziale – in particolare della Corte Costituzionale – dal quale sono state escluse, di volta in volta, figure che, benché di nomina dell’organo politico, sono state valutate come connotate dall’esercizio di funzioni essenzialmente tecniche, gestionali o di controllo.
Le funzioni che i dirigenti sono chiamati a esercitare si fanno, in tal modo, parametro alla cui stregua definire l’ambito di legittima operatività dello spoils system, a presidio del principio di buon andamento e, quindi, di tutela della continuità dell’azione amministrativa.
Si è arrivati pertanto a distinguere la c.d. “dirigenza professionale”, svincolata dallo spoil system, dalla c.d. “dirigenza fiduciaria”.
Mentre per la prima l’affidamento dell’incarico avviene sulla base di una valutazione oggettiva come prevista dall’art. 19, comma 1 del D.lgs. n. 165/2001 e la revoca dell’incarico resta ancorata alle modalità di cui all’art. 21 del D.lgs. n. 165/2001, per la seconda l’affidamento dell’incarico si fonda su una valutazione comunque soggettiva di consentaneità politica, intuitu personae appunto, e la cessazione dallo stesso avviene indipendentemente dalla valutazione dei risultati conseguiti e senza la necessità di un previo contraddittorio.
Rispondendo al quesito sottopostogli, il Consiglio di Stato ha precisato come “la previsione della cessazione automatica dell’incarico, decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo, non abbia il significato di impedire, in quanto funzionale al fondamento fiduciario del rapporto, la libera recedibilità dallo stesso, anche prima di tale termine” e ciò alla luce della ratio dello spoil system che riguarda una cerchia ristretta di soggetti apicali in rapporto istituzionale diretto e non mediato che le lega all’organo politico, cui si aggiunge l’esigenza di garantire la celerità e l’efficienza dell’azione di governo.
Il termine previsto dal comma 8 dell’art. 19 del D.lgs. n. 165/2001 è quindi da intendersi quale termine massimo decorso il quale opera la cessazione ex lege. Ne consegue che, in caso di rinnovo dell’incarico alla medesima persona sarà necessario un atto esplicito di conferimento e non basterà un atto tacito di conferma.
Avv. Claudio Gianoncelli