Speciale Coronavirus | Decreto “Cura-Italia”: misure su giustizia amministrativa e contabile, blocco dell’attività della P.A. e proroga dei titoli abilitativi

Con Decreto-Legge n. 18 del 17 marzo 2020, pubblicato sulla G.U. n. 70 del 17 marzo 2020, il Governo italiano ha approvato in via d’urgenza nuove misure aventi forza di legge finalizzate a fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19. Il provvedimento, composto di ben 127 articoli, contiene “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale” (Titolo I, Artt. 1-18), “Misure di sostegno del lavoro” (Titolo II, Artt. 19-48), “Misure a sostegno della liquidità attraverso il sistema bancario” (Titolo III, Artt. 49-59), “Misure fiscali a sostegno della liquidità di famiglie ed imprese” (Titolo IV, Artt. 60-71), nonché “Ulteriori disposizioni” (Titolo V, Artt. 72-127). Nel presente lavoro si intende offrire una panoramica delle principali novità riguardanti (A-B) l’attività giurisdizionale degli organi di giustizia amministrativa e contabile, nonché (C) i procedimenti amministrativi e l’efficacia dei titoli abilitativi.

A)        Giustizia Amministrativa

Le misure riguardanti i processi dinanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali, al Consiglio di Stato e al Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana sono contenute nell’Art. 84 del Decreto “cura-Italia”, che supera e abroga il precedente Art. 3 del D.L. 11/2020, e sono sintetizzabili come segue:

1. sospensione feriale straordinaria: tutti i termini processuali sono sospesi dall’8 marzo fino al 15 aprile 2020, laddove si suppone che la precisazione “tutti” valga a superare l’orientamento restrittivo sposato dal Consiglio di Stato nella vigenza dell’art. 3 D.L. 11/2020 (comma 1);
2. rinvio d’ufficio di tutte le udienze: le udienze pubbliche e camerali fissate fino al 15 aprile sono rinviate d’ufficio a data successiva (comma 1);
3. procedimenti cautelari: le istanze cautelari promosse o comunque pendenti nel suddetto arco temporale sono decise con decreto monocratico dal presidente dell’ufficio giudiziario o da un magistrato dal medesimo delegato e la relativa trattazione collegiale è fissata in data immediatamente successiva al 15 aprile 2020, con la precisazione che – salvo laddove sussistano i presupposti dell’estrema gravità e urgenza ex art. 56 c.p.a. – il decreto viene emanato nei tempi normalmente previsti per le ordinanze collegiali (comma 1);
4. proroga dell’efficacia dei decreti monocratici già emessi: i decreti monocratici già emessi il cui riesame collegiale non sia potuto avvenire a causa del rinvio d’ufficio di tutte le udienze restano efficaci fino alla nuova data fissata per la trattazione collegiale (comma 1);
5. udienze già fissate tra dal 6 al 15 aprile 2020: in deroga al comma 1,le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti depositati, senza discussione orale, a condizione che ne facciano richiesta TUTTE le parti costituite. In tal caso, la richiesta deve essere depositata entro il termine perentorio di due giorni liberi prima della data di udienza ed entro lo stesso termine le parti possono presentare “brevi note” (comma 2);
6. esame collegiale dei decreti cautelari di accoglimento: sempre in deroga al comma 1,nei procedimenti in cui sia stato emanato decreto monocratico di accoglimento, totale o parziale, della domanda cautelare, la trattazione collegiale in camera di consiglio è fissata – ove possibile – a partire dal 6 aprile 2020 e il collegio definisce la fase cautelare sulla base degli atti, senza discussione orale, salvo che almeno due giorni liberi prima una delle parti su cui incide la  misura cautelare non depositi un’istanza di rinvio. In tal caso la trattazione collegiale è rinviata a data immediatamente successiva al 15 aprile 2020 (comma 2);
7. potestà organizzative dei capi ufficio: fino al 30 giugno 2020 i presidenti di sezione del Consiglio di Stato, il presidente del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana e i presidenti dei TT.AA.RR. e delle relative sezioni staccate sono incaricati di adottare le misure organizzative necessarie per evitare assembramenti all’interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone, che possono includere: (i) la limitazione dell’accesso agli uffici giudiziari ai soli soggetti che devono svolgervi attività urgenti; (ii) la limitazione dell’orario di apertura al pubblico; (iii) la predisposizione di sistemi di prenotazione per l’accesso ai servizi; (iv) direttive vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze; (v) il rinvio delle udienze in data successiva al 30 giugno 2020 (commi 3-4);
8. udienze fissate dal 15 aprile al 30 giugno 2020: tutte le cause fissate per la trattazione, sia in udienza pubblica sia in udienza camerale, passano in decisione sulla base degli atti depositati, senza discussione orale, ferma restando la possibilità di definizione del giudizio in esito all’esame dell’istanza cautelare, omesso ogni avviso (art. 60 c.p.a.). Le parti possono depositare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione (comma 5 – sembrerebbe quindi archiviata la possibilità per ciascuna delle parti di chiedere la discussione, da tenersi anche mediante collegamento da remoto, prevista dall’abrogato art. 3 del D.L. 11/2020);
9. rimessione in termini facoltativa: la parte che non si sia avvalsa della facoltà di depositare le brevi note di cui sopra può chiedere nello stesso termine la rimessione nei termini che non sia riuscita a osservare per effetto del comma 1, con l’avvertenza che in caso di accoglimento dell’istanza e fissazione di nuova udienza i relativi termini a ritroso ex art. 73, comma 1, c.p.a. sono dimidiati anche nel rito ordinario (comma 5);
10. deliberazioni in camera di consiglio: si prevede la possibilità per i magistrati di deliberare in camera di consiglio anche mediante collegamento da remoto (comma 6);
11. rimessione in termini automatica e sospensione della prescrizione e della decadenza: laddove i provvedimenti organizzativi adottati dai capi degli uffici giudiziari ai sensi dei commi 3 e 4 provochino la decadenza delle parti da facoltà processuali ovvero impediscano l’esercizio di diritti, gli stessi implicano la rimessione in termini delle parti medesime ovvero la sospensione del corso della prescrizione o della decadenza (commi 7 e 8);
12. sospensione della Legge Pinto: ai fini del rispetto della ragionevole durata del processo di cui alla L. 89/2001, nei procedimenti rinviati ai sensi dell’articolo in commento non si tiene conto del periodo compreso tra l’8 marzo e il 30 giugno 2020 (comma 9);
13. sospensione dell’obbligo di deposito della copia cartacea d’obbligo: fino al 30 giugno 2020 è sospeso l’obbligo di deposito della copia cartacea d’obbligo, che d’ora innanzi potrà essere ufficialmente adempiuto anche a mezzo del servizio postale, secondo una prassi già in uso presso taluni uffici giudiziari (comma 10).

B)        Giustizia Contabile

L’Art. 85 del Decreto è dedicato alla Corte dei conti nelle sue molteplici articolazioni territoriali (centrale e regionale) e funzioni istituzionali (giudicante, requirente, consultiva, di controllo). Queste, in sintesi, le novelle apportate dal Decreto, che supera e abroga il precedente art. 4 del D.L. 11/2020:

1. rinvio alle norme in tema di giustizia ordinaria e amministrativa: innanzitutto, con norma poco perspicua e sicuramente foriera di numerosi dubbi interpretativi, l’Art. 85 dispone che le disposizioni di cui ai precedenti Articoli 83 e 84 trovino applicazione, “in quanto compatibili e non contrastanti con le disposizioni recate dal presente articolo”, a tutte le funzioni della Corte dei conti (comma 1);
2. potestà organizzative dei capi ufficio: fino al 30 giugno 2020 i vertici istituzionali delle sezioni territoriali e centrali sono incaricati di adottare le misure organizzative necessarie per evitare assembramenti all’interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone, che possono includere: (i) la limitazione dell’accesso agli uffici giudiziari ai soli soggetti che devono svolgervi attività urgenti; (ii) la limitazione dell’orario di apertura al pubblico; (iii) la predisposizione di sistemi di prenotazione per l’accesso ai servizi; (iv) linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze e delle adunanze, ivi compresa la celebrazione a porte chiuse; (v) lo svolgimento delle udienze e delle adunanze anche mediante collegamento da remoto (spiace che tale possibilità non sia più prevista espressamente per la Giustizia Amministrativa); (vi) il rinvio delle udienze e delle adunanze in data successiva al 30 giugno 2020 (commi 2-3);
3. sospensione dei termini: in caso di rinvio, con riferimento a tutte le attività giurisdizionali, inquirenti, consultive e di controllo di competenza della Corte dei conti,i termini in corso alla data dell’8 marzo 2020 e in scadenza entro il 30 giugno 2020 sono sospesi e riprendono a decorrere dal 1° luglio 2020, con la precisazione che a decorrere dall’8 marzo si intendono sospesi anche i termini connessi alle attività istruttorie preprocessuali, alle prescrizioni in corso e alle attività istruttorie e di verifica relative alle funzioni di controllo (comma 4);
4. udienze pensionistiche fissate dal 15 aprile al 30 giugno 2020: tutte le controversie pensionistiche fissate per la trattazione dinanzi al giudice monocratico, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti depositati, senza discussione orale, con facoltà per le parti di presentare brevi note e documenti fino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione (comma 5);
5. controllo preventivo di legittimità: non si applica nessuna sospensione dei termini, ma in caso di deferimento alla sede collegiale di atti delle amministrazioni centrali dello Stato il collegio deliberante opera fino al 30 giugno 2020 in speciale composizione e si riunisce anche in via telematica (comma 6);
6. sospensione della Legge Pinto: ai fini del rispetto della ragionevole durata del processo di cui alla L. 89/2001, nei procedimenti rinviati ai sensi dell’articolo in commento non si tiene conto del periodo compreso tra l’8 marzo e il 30 giugno 2020 (comma 7).

C)        Procedimenti amministrativi ed efficacia dei titoli abilitativi

L’Art. 103 del D.L. “cura-Italia”, coerentemente con la sospensione dei termini processuali e nell’ottica di ridurre quanto più possibile l’afflusso di persone negli uffici pubblici, sospende in via generalizzata i termini dei procedimenti amministrativi (comma 1) e contestualmente dispone la proroga dell’efficacia di certificati ed atti abilitativi comunque denominati (comma 2). Nello specifico, il comma 1 prevede che, ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d’ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020. Per quanto riguarda i procedimenti per silentium, che non si concludono con un provvedimento espresso, la norma precisa che sono prorogati o differiti, per il tempo corrispondente, i termini di formazione della volontà conclusiva dell’amministrazione nelle forme del silenzio significativo previste dall’ordinamento. Una lettura teleologica della norma, in uno con l’ampia nozione di termine “relativo allo svolgimento di un procedimento amministrativo”, inducono a ritenere che la sospensione in parola valga sia a favore della P.A. sia a favore dei privati istanti o comunque partecipanti al procedimento (si pensi, ad esempio, al termine intimato al privato per la demolizione spontanea di opere abusive). Specularmente, il comma 2 estende fino al 15 giugno 2020 la validità di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati (ma non di tutti gli atti amministrativi, a dispetto della rubrica dell’articolo in commento), in scadenza tra il 31 gennaio e il 15 aprile 2020. La ratio di tale disposizione, all’evidenza, è quella di venire incontro a tutte quelle realtà, aziendali e non solo, che attualmente non funzionano a pieno regime o addirittura sono chiuse, e si trovano quindi nella materiale impossibilità o comunque in estrema difficoltà nel reperire e predisporre la documentazione utile all’eventuale rinnovo dei titoli abilitativi. Una proroga speciale risulta prevista per i documenti di riconoscimento scaduti o in scadenza successivamente alla data di entrata in vigore del Decreto, la cui validità viene estesa fino al 31 agosto 2020 (Art. 104).

Naturalmente, le suddette disposizioni non si applicano ai termini previsti da specifiche disposizioni del Decreto medesimo e dei precedenti Decreti-Legge “COVID” nn. 6, 9, 11 del 2020, nonché dei relativi decreti di attuazione, in quanto trattasi di termini posti a presidio dell’efficacia delle misure di contrasto all’emergenza epidemiologica (comma 3). Restano fermi, inoltre, i termini per i pagamenti di stipendi, pensioni, retribuzioni per lavoro autonomo, emolumenti per prestazioni di lavoro o di opere, servizi e forniture a qualsiasi titolo, indennità di disoccupazione e altre indennità da ammortizzatori sociali o da prestazioni assistenziali o sociali, comunque denominate nonché di contributi, sovvenzioni e agevolazioni alle imprese comunque denominati (comma 4). Con specifico riferimento ai procedimenti disciplinari nel pubblico impiego (privatizzato e non), i termini pendenti al 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data sono sospesi fino al 15 aprile 2020 (comma 5).

Infine, al di fuori di qualsiasi disegno di organicità, figura nello stesso articolo la sospensione generalizzata fino al 30 giugno 2020 dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio di immobili, anche ad uso non abitativo (comma 6). Trattasi di previsione che, in assenza di precisazioni di sorta e a dispetto della sua collocazione sistematica, non pare circoscritta ai provvedimenti di autotutela esecutiva adottati dalla P.A., bensì estesa anche ai provvedimenti emessi dal Giudice civile.

avv. Nicolò F. Boscarini